昭通聚焦“四个关键”推进“一件事一次办”打造政务服务升级版

关于国家是什么的整体性国家理解，简化了这一复杂逻辑，甚至可能会因道义目标强化而加剧民众与国家之间的紧张关系，难以在国家目标与国家现实间搭建规范与事实的沟通桥梁。

中央机关对地方释法的暧昧姿态，在2012年《通知》与2010年《意见》中体现得极为明显。这不但造成了地域间司法业务规范的差异，更可能因内容不适法而导致整个司法辖区出现制度性错案，成为本就羸弱的司法系统之不可承受之重。

[48] 地方备案模式的初衷虽然良善，但与目前地方自发释法而中央疏于规制的现状无任何不同——无法破除地方释法文件的法治困局，地方人大的监督作用也难以实现。换言之，即便存在众多司法解释文件，地方司法机关仍将在实际的司法治理中陷入上述困境。地方司法解释性质文件的事实上的效力主要来源于制定机关在地方司法系统中事实性的权威地位。应当说明的是，这里的授权仅限于匹配当地社会状况类型。[23]然而，上述阐释却存在明显的自洽性漏洞，因为后者对司法的地方性规范与指导，不管是与法律、法规及司法解释的规定相抵触以及不适应经济社会发展要求（违法释法），还是司法实践中迫切需要、符合法律精神又无相应的司法解释规定（越权释法），皆难免导致司法辖区之间出现法制不统一的状况。

有限授权模式主要作用于司法解释的起草阶段，具体包含如下步骤：1.识别个性化释法需求。根据2012年《通知》与2010年《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》（以下简称为2010年《意见》）的规定，出于司法工作、行政管理等需要，地方司法机关有权通过制定规范性文件的形式，实现对司法辖区内的司法人员、司法行政人员进行业务指导、行为监督、行政管理等目的。应当说，这段历史教训是值得吸取的。

（5）任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员。每年大会行使监督权的形式仅限于听取和审议报告，主要包括听取和审议政府工作报告、关于上一年度国民经济和社会发展计划执行情况、本年度的国民经济和社会发展计划草案的报告、关于本年度国家预算的报告、常委会的工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院的工作报告。王叔文、吴新平：《我国的人民代表大会制度》，群众出版社1988年版，页124。二审法院认为： 在我国的立法体系中，全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体，均为行使最高立法权的国家立法机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，其可以经常性地行使国家最高层次的立法权，两个国家最高立法机构所制定的法律不应存在位阶上的层级冲突，即不会产生上位法与下位法之间冲突问题，故上诉人在该案中认为全国人大制定的《行政处罚法》系上位法，全国人大常委会制定的《道路交通安全法》系下位法的诉讼理由是不成立的。

彭真副委员长兼秘书长为此出国进行考察。我们的国家元首是集体的国家元首。

〔33〕 1954年宪法第27条第5项，1982年宪法第67条第10项。现实生活中出现的文本与现实的冲突，引起人们的关注与不安。大会的监督权多数集中于宪法和组织法的零散规定中，而常委会的监督权则有一部专门性的法律。1995年开始实施的《预算法》进一步明确了这一做法，全国人大只审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告、批准中央预算和中央预算执行情况的报告、改变或者撤销常委会关于预算、决算的不适当的决议。

2．权限不清：宪法解释虚置 应当说，全国人大常委会的权力之所以能够不断地膨胀，这与宪法文本自身的不足是分不开的。为了提升民主性并有效地保证会议的效率，根据全国人大的运转经验和现实效果来看，适当时也需要考虑机构的局部调整。特别是在1982年宪法扩大全国人大常委会的职权之后，常委会不仅享有了立法权，而且在立法数量以及立法权限等方面有时超出了其宪法界限，现实运作中常委会修改基本法律的宪法界限也被悄然打破。这种大会相对于常委会的最高地位在文本和规范上是比较清楚的，成为中国宪政体制的基础与权力合法化的依据。

在1982年宪法起草过程中，胡乔木同志曾提出一项建议，将一院制改成两院制。〔43〕 参见韩大元：全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法，载于《法学》2008年第10期。

继续加强全国人大的民主性，逐步实现人大代表的直选，这是提升代议机构民主性的不二法门，同时也有利于提升全国人大立法、重大决定、人事任免、监督的正当性和可接受性。在宪法修改委员会讨论草案时，荣毅仁明确指出，制定和修改基本法律是全国人大的职权，而不是常委会的职权，把人大常委会同全国人大并列为行使立法权的最高机关不妥。

但大会从未行使过前四项权力。举例来说，1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后，全国人大常委会进行过三次修改。根据1954年宪法，大会下设民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和提案审查委员会五个专门委员会，其中，民族委员会和法案委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。相比较而言，《婚姻法》的修改范围更广，该法原有37个条文，共计修改了39个条文，占原有条文的106%。胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对《宪法修改草案（修改稿）》的国家机构作出说明时明确指出：加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。

在各国，行政首脑是否为直接选举并不一致，但在众议院议员的直接选举上却是多数国家坚持的原则。但从理论上来说，1982年宪法的规定并不意味着全国人大常委会可以无限制地任免国务院的组成人员，1954年宪法的精神仍然应当贯彻。

摘要:  自1954年宪法以来，在一院制下设置常设委员会的我国人大构造中，大会的宪法地位问题一直颇受关注。〔19〕, , 1985年全国人大常委会工作报告中指出： 一九八四年九月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，以后委员长会议又反复研究，并征求有关方面的意见，拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案，提请这次大会审议。

目前，全国人大代表的选举过程大致是选民→县级人大代表→省级人大代表→全国人大代表，由此产生的全国人大代表与选民之间距离较远。〔8〕 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页650。

这些建议得到了热烈讨论。而且即便建立起有效的违宪审查制度，也无法有效地阻止常委会的越权立法，也无法填补常委会民主性的严重匮乏。〔7〕（着重号为引者所加，下同） 在1954年宪法的制度设计上，同样包含着大会至上的要求，例如，常委会要向大会负责并报告工作，大会有权罢免常委会的组成人员等。宪法第62条第2款明确规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，而常委会则在此之外制定法律。

在人大制度运行中存在的上述问题引起了社会的关注，但这种紧张的关系似乎并未为全国人大代表们所实际感受。为了维护最高国家权力机关的宪法地位，有必要完善现有的人大运行机制，充分发挥大会的职能，加强大会对常委会的制度性监督，保证全国人大的民主正当性与合法性。

〔24〕 其次，按照宪法的规定，全国人大常委会对全国人大制定的法律只能进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。〔29〕在新中国初期，由于缺乏经验，而且变革时常发生，机构设置上出现一些反复，是可以理解的。

参见人大议事程序的规范化建设——原全国人大常委会副委员长王汉斌访谈录（上），《中国人大》2011年第11期。常委会委员由人大代表选举产生，而人大代表则是由选民或下级人民代表大会选举产生。

这一方面会违背宪法所确定的基本体制，另一方面因常委会民主性的稀薄，也容易引发民主危机。宪法赋予法律如此效力，反过来也要求法律的制定者具有高度的民主性。在行政法基本架构中，只有《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《立法法》3部法律是全国人大制定的，其他的诸如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律均为全国人大常委会制定。该规定虽未明确国务院批准其组成部门内机构设置的职权，但从举重以明轻的法解释规则出发，可以推导出这一职权。

〔49〕 详细可参见王汉斌：《王汉斌访谈录》，中国民主法制出版社2012版，页91。郭道晖：国家立法权的概念与性质，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，中国民主法制出版社1995年版，页189。

但1982年宪法的特别之处在于，它要求在全国人大闭会期间，这些专门委员会全部受全国人大常委会的领导，而没有独立于常委会的专门委员会。在过去的五年里，安徽省人大没有制定一部地方性法规，所有的地方性法规均由其常委会制定的。

成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。凡是按照宪法和法律规定应由全国人大审议、决定的事项，都提请全国人大审议。